MAROC : nouvelle constitution, entre audace et prudence

La rédaction - 26/06/2011
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Construitre une monarchie parlementaire
par Norddin HENNANI, Docteur en droit public

Les citoyens et les citoyennes du Royaume du Maroc sont appelés à se prononcer, le 1er juillet 2011, sur un projet de nouvelle constitution, visant à remplacer la Constitution de 1996.

Le référendum doit clore le chantier de la réforme constitutionnelle ouvert par le roi Mohamed VI, dans son discours du 9 mars 2011.

Vos commentaires sont les bienvenus.

Né des aspirations populaires à plus de démocratie, justice et liberté, le vent de révolte, qui secoue les États du Maghreb et, d’une manière générale, une grande partie du monde arabo-musulman depuis l’immolation par le feu en décembre 2010 de Mohamed Bouazizi, jeune chômeur tunisien, suite à la confiscation de certains de ses biens par les autorités étatiques, n’a pas épargné le Royaume du Maroc.

En effet, depuis le début de l’année, le vent du changement souffle sur le Maroc, un vent principalement provoqué par la jeunesse marocaine inspirée par les révolutions tunisienne et égyptienne. Portées par le « Mouvement du 20 février » composé majoritairement de jeunes qui souffrent de la pauvreté, les revendications tendant à la démocratisation du régime, l’élargissement de la sphère des droits et libertés fondamentales et l’éradication de maux tels que la corruption qui gangrènent la société marocaine, semblent avoir été entendues par le Roi Mohammed VI comme en témoigne Son discours adressé à la Nation le 9 mars 2011.

Dans ce discours intervenu dans la foulée de la chute des Présidents Ben Ali et Moubarak, le Souverain a annoncé une réforme constitutionnelle globale fondée, entre autres, sur « La consolidation de l’État de droit et des institutions, l’élargissement du champ des libertés individuelles et collectives….et les mécanismes de moralisation de la vie publique… ».

Le monarque a confié la rédaction du nouveau texte constitutionnel à la Commission consultative de révision de la Constitution (CCRC) installée le 10 mars 2011, présidée par le professeur Abdeltif Menouni et comprenant 19 membres nommés par le Roi. Chargée d’élaborer la nouvelle Loi fondamentale marocaine en sollicitant l’avis des partis politiques, des syndicats et du milieu associatif, la création de la CCRC a suscité des critiques de la part de certains acteurs politiques (partis d’extrême gauche) et de la société civile (Mouvement du 20 février) qui ont dénoncé son déficit de légitimité démocratique.

Contrairement au principe démocratique qui veut qu’une Constitution soit établie par le peuple ou ses représentants élus dans le cadre d’une assemblée constituante, la CCRC a fixé les nouvelles règles du jeu politique et remis, le 10 juin 2011, au Souverain le projet de Constitution censé moderniser l’État marocain. Dans Son discours du 17 juin 2011, le Roi Mohammed VI a dévoilé les grandes orientations de la future « Norme des normes » du Royaume tout en explicitant les apports de cette réforme constitutionnelle majeure.

Le projet de nouvelle Constitution qui sera soumis à référendum le 1er juillet 2011 comporte 180 articles (contre 108 dans la Constitution actuelle) séparés en 13 titres et précédés d’un préambule dont la consistance n’est en rien comparable avec celle du préambule du texte constitutionnel de 1996. Le préambule rédigé par les membres de la CCRC s’inscrit dans une logique de rupture avec le précédent pour au moins deux raisons.

D’abord parce qu’il consacre la richesse de l’identité marocaine qui était jusqu’alors constitutionnellement limitée à ses dimensions musulmane, maghrébine et africaine. Plus précisément, il proclame la pluralité de l’identité marocaine (composantes arabo-islamique, amazighe et saharo-hassanie) qui « s’est nourrie et enrichie de ses affluents africain, andalou, hébraïque et méditerranéen ».

Ensuite parce que le recours aux dispositions du préambule du projet de Constitution de 2011 permet de clarifier deux points de droit que le préambule actuel ne peut trancher. La lecture du préambule du projet enseigne, en effet, que ses écrivains ont entendu reconnaître sa normativité puisqu’il contient, à la différence du préambule de sa devancière, la disposition selon laquelle il « fait partie intégrante de la présente constitution ».

L’incertitude quant à l’opposabilité au législateur du préambule de la Constitution est levée : il constitue une règle constitutionnelle au respect de laquelle les pouvoirs publics sont tenus dans l’exercice de leurs compétences. Bien plus, si le préambule de la Constitution de 1996 fait référence au droit international, force est de constater qu’il ne réglemente pas expressément la question des rapports entre l’ordre interne et l’ordre international.

Certes la disposition selon laquelle le Royaume du Maroc souscrit aux principes, droits et obligations découlant des Chartes des organismes internationaux donne à penser que le pouvoir constituant n’est pas hostile au principe de la primauté du droit international sur le droit interne. Soucieux sans doute de réduire les tensions entre le droit international des droits de l’Homme et le système juridique marocain, la Commission présidée par le professeur Menouni a décidé d’introduire dans le préambule du nouveau texte constitutionnel une mention accordant aux conventions internationales ratifiées par l’État marocain la primauté sur le droit interne.

D’une manière générale, le préambule du projet de Constitution de 2011 ne bouleverse pas vraiment l’équilibre recherché entre attachement aux principes de la tradition constitutionnelle et volonté de s’ouvrir aux structures modernes de l’État. Le noyau dur de l’héritage constitutionnel marocain est, en effet, conservé : le caractère islamique de l’État marocain est protégé (« État musulman… composantes arabo-islamique… prééminence accordée à la religion musulmane dans ce référentiel national…appartenance à la Oumma arabo-islamique »), le principe monarchique est proclamé (l’expression « Royaume du Maroc » est citée à 4 reprises, « lois du Royaume ») et la notion d’intégrité territoriale est solennisée (État attaché à « son intégrité territoriale », « État totalement souverain »).

Ces dispositions se combinent avec celles issues du modèle politique d’inspiration occidentale qui traduisent la volonté du Royaume du Maroc de « construire un État de droit démocratique… » fondé « sur les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance » où « tous jouissent de la sécurité, de la liberté, de l’égalité des chances, du respect de leur dignité et de la justice sociale ».

L’examen du texte stricto sensu du projet de nouvelle Constitution permet de parvenir à la conclusion que la démarche des membres de la CCRC a été motivée par le double souci de consolider l’État de droit et de construire une monarchie parlementaire.

CONSOLIDER L’ÉTAT DE DROIT

Appelé de ses vœux par le Roi Mohammed VI à l’occasion de Son discours du 9 mars 2011, le renforcement de l’État de droit se manifeste à travers plusieurs dispositions du projet de Constitution qui affirment l’idée de suprématie constitutionnelle, enrichissent le catalogue des droits et libertés, valorisent la figure du citoyen et confèrent un statut à l’opposition parlementaire. Pour autant, l’audace réformatrice impulsée par le Souverain trouve ses limites dans le refus d’instituer un contrôle de la constitutionnalité des actes royaux.

Il n’est pas rare d’assimiler l’État de droit à l’État constitutionnel, en ce sens que l’État de droit est souvent défini comme un État où la marge de manœuvre normative des pouvoirs publics et la latitude d’action des particuliers sont encadrées par la Constitution.

Les acteurs du processus constituant de 2011 ont rendu un hommage particulier à cette notion comme le prouvent les articles 6 et 37 du nouveau texte constitutionnel qui respectivement consacre le principe de constitutionnalité et dispose que « Tous les citoyens et les citoyennes doivent respecter la Constitution… ».

Et si l’on constate que la création des partis politiques (article 7), des organisations syndicales des salariés, des chambres professionnelles, des organisations professionnelles des employeurs (article 8) ainsi que l’exercice de leurs activités doivent se faire dans le respect de la Constitution, on ne peut qu’être convaincu de l’attachement de la CCRC à l’idée de suprématie constitutionnelle.

Conscient sans doute de la dimension faiblement protectrice de la Constitution sociale marocaine, le Constituant a réalisé un saut qualitatif en matière de droits et libertés en gravant dans le marbre constitutionnel des dispositions relatives aux droits de l’Homme qui, jusqu’alors, n’avaient jamais fait l’objet d’une reconnaissance constitutionnelle.

Insérées dans le titre II du projet de Constitution intitulé « Libertés et droits fondamentaux » juste avant celui dédié à l’institution monarchique (l’ordre des titres enclin à penser que les articles liés aux droits et libertés seraient, dans l’esprit des rédacteurs du projet de nouvelle Constitution, plus importants que ceux intéressant le pouvoir monarchique), ces dispositions garantissent, entre autres, le droit à la vie (article 20), affirment l’interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants (article 22), protègent le droit à la sûreté (article 23) et le droit au respect de la vie privée (article 24).

Ces droits et libertés fondamentales qui constituent le standard minimum en matière de droits humains sont complétés par des droits de la seconde génération énumérés à l’article 31 de la future loi Fondamentale du Royaume (droit à la santé, droit au travail, droit à un logement décent…). Il convient également de souligner que le principe constitutionnel d’égalité, initialement limité au domaine politique, a désormais un caractère économique, social, culturel et environnemental (article 19).

Pierre angulaire de l’État de droit, le citoyen s’est vu reconnaître plusieurs prérogatives lui permettant sinon de peser sur le processus décisionnel, du moins de participer à la gestion des affaires publiques. Plus exactement, l’article 14 du projet de nouvelle Constitution qui attribue aux citoyens le droit de présenter des propositions en matière législative, l’article 15 qui leur confère le droit de présenter des pétitions aux pouvoirs publics et l’article 133 qui les habilite à saisir indirectement la Cour constitutionnelle (article 133) contribuent à la naissance de la démocratie des gouvernés propre à améliorer le contrôle de l’action des gouvernants par le peuple. Le souci de faire du citoyen un majeur constitutionnel est conforté par l’article 27 qui disposent que « Les citoyennes et les citoyens ont le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les instituions élues et les organismes investis d’une mission de service public ».

Un véritable État de droit ne s’appuie pas sur le règne de la majorité mais sur une collaboration équilibrée entre cette dernière et l’opposition parlementaire. Les membres de la CCRC ont concrétisé cette idée en renforçant le statut constitutionnel de l’opposition qui bénéficie d’une série de droits lui permettant de « s’acquitter convenablement de ses missions afférentes au travail parlementaire et à la vie politique » (article 10) et qui est une « composante essentielle des deux Chambres » (article 60).

A la lumière de tout ce qui précède, l’œuvre constituante de 2011 représente une sérieuse avancée dans l’édification d’un État de droit au Maroc. Elle constitue manifestement un progrès par rapport aux Constitutions précédentes, en ce qu’elle comble un certain nombre de leurs lacunes.

Pour autant, le propos gagnerait à être nuancé dans la mesure où les écrivains du projet de nouvelle Constitution n’ont pas pleinement intériorisé l’idée de suprématie constitutionnelle. Pour s’en convaincre, il suffit, par exemple, de constater que les actes royaux bénéficient toujours d’une présomption de constitutionnalité. En d’autres termes, tout Dahir de nature législative ne pourrait être contrôlé et, le cas échéant, annulé par la Cour constitutionnelle (qui succède au Conseil constitutionnel) en raison de l’immunité dont jouit ce type d’acte. Ainsi, l’orientation privilégiée par les titulaires du pouvoir constituant est pour le moins regrettable, en ce qu’elle écorne le principe de constitutionnalité. Autant le projet de Constitution témoigne de la volonté de ses auteurs de consolider l’État de droit, autant il atteste de leur souci de construire une monarchie parlementaire.

CONSTRUIRE UNE MONARCHIE PARLEMENTAIRE

Contrairement au texte constitutionnel de 1996, l’article premier du projet de Constitution précise le caractère parlementaire de la monarchie marocaine (« Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale »). La monarchie parlementaire peut être définie comme un régime politique dans lequel le Premier ministre, à la tête du gouvernement uniquement responsable devant le parlement, est le centre d’impulsion de l’exécutif tandis que le monarque doit se contenter d’une fonction symbolique de représentation. Si les membres du CCRC ont entamé la construction de ce mode de gouvernement d’un État en minorant les prérogatives du Roi et en majorant celles dont peut se prévaloir le Premier ministre, ils ne l’ont, en réalité, pas achevée.

Le texte qui sera soumis à référendum le 1er juillet 2011 et pour lequel le Roi a appelé à voter « oui » réduit le champ d’application des pouvoirs dévolus à l’institution monarchique. Le projet de nouvelle Constitution supprime le pouvoir discrétionnaire du Souverain en matière de nomination du Premier ministre puisqu’il est obligé de le choisir « au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des représentants… » (article 47).

Si la Constitution en vigueur autorise le Roi à révoquer librement les membres de l’équipe gouvernementale, le nouveau texte constitutionnel subordonne l’exercice de cette prérogative à la condition de consulter le Chef du gouvernement (article 47). Enfin, il semblerait que la Commission installée le 10 mars 2011 ait décidé de limiter le périmètre d’intervention du monarque lorsque ce dernier agit en qualité de Commandeur des croyants.

C’est, en tout cas, ce qui ressort de l’article 41 (deuxième alinéa) du projet de nouvelle Constitution qui dispose que « le Roi exerce par dahirs les prérogatives religieuses inhérentes à l’institution d’Imarat Al Mouminine qui lui sont conférées de manière exclusive par le présent article ». Il en résulte que le Souverain ne saurait valablement s’appuyer sur son statut de Commandeur des croyants pour s’immiscer dans la sphère politique.

L’abaissement du pouvoir monarchique s’est opéré au bénéfice du Premier ministre dont le poids a été sérieusement renforcé. En effet, la Constitution de 2011 améliore son statut (il porte désormais le titre de « Chef du Gouvernement »), consolide son autorité (Politiquement responsable devant la Chambre des représentants (articles 103 et 105), le Gouvernement, qui exerce le pouvoir exécutif, est sous l’autorité (et non plus sous la responsabilité) du Chef du Gouvernement, article 89 ; « Les ministres accomplissent les missions qui lui sont confiées par le Chef du Gouvernement, article 93, deuxième alinéa) et lui confère de nouvelles prérogatives (pouvoir de dissoudre la Chambre des représentants, article 104 ; pouvoir de nommer aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics, article 91). Si l’on ajoute que le Chef du Gouvernement préside le Conseil de Gouvernement dont l’une des missions est de fixer la politique générale de l’État (article 92), il est possible de soutenir qu’il serait le maître du pouvoir exécutif.

La tentation est grande d’admettre, au terme de ces développements, que les 19 membres de la CCRC auraient jeté les bases d’une monarchie parlementaire. Mais un examen attentif du projet de nouvelle Constitution montre qu’ils ne sont pas allés au bout de leur logique. Loin d’avoir réalisé l’effacement du Souverain, la future Loi fondamentale a, au contraire, maintenu le principe selon lequel « Au Maroc, le Roi règne et gouverne ». Il conserve un certain nombre de prérogatives lui permettant d’exercer une influence sur les pouvoirs exécutif (nomination/révocation du Chef du Gouvernement et des autres ministres ; Présidence du Conseil des ministres (article 48) ; législatif (demande de nouvelle lecture de tout projet ou proposition de loi (article 95) ; pouvoir de dissoudre les deux Chambres (article 96) ; transmission à la Cour constitutionnelle d’une loi votée et non encore promulguée (article 132, troisième alinéa)) et judiciaire (droit de grâce (article 58) ; présidence du Conseil Supérieur du Conseil Judiciaire (article 115)).

Chef suprême des Forces Armées Royales (article 53), le Roi peut se saisir des pouvoirs exceptionnels en temps de crise (article 59). Bien plus, le Roi garde son statut d’ « Amir Al Mouminine », ce qui va emporter des conséquences importantes. D’abord parce qu’une telle qualité fonde la soumission au pouvoir monarchique : un musulman doit, en principe, obéissance au Commandeur des croyants.

Ensuite parce qu’elle lui permet de se placer au-dessus de la Constitution.

En définitive, les acteurs du processus constituant de 2011 ont su combiner audace et prudence pour rédiger la nouvelle Charte fondamentale du Royaume. L’audace réside dans la limitation de la prépondérance royale (par la réduction des prérogatives du Souverain), l’altération d’une partie de la souveraineté nationale (par la reconnaissance de la primauté du droit international sur le droit interne) et la marche vers un régime parlementaire (par la valorisation du Chef du Gouvernement et de son équipe gouvernementale).

La prudence, qui est liée au souci de préserver la spécificité de la monarchie marocaine, se caractérise par la réception limitée du modèle politique d’inspiration occidentale.

Quoi qu’il en soit, toute réflexion sur le projet de nouvelle Constitution gagnerait à s’inspirer des propos du Roi Mohammed VI : « Toute Constitution quel qu’en soit le degré de perfection, ne saurait constituer une fin en soi.

Elle est plutôt un moyen d’instaurer des institutions démocratiques » (Discours du 17 juin 2011).

Norddin HENNANI


[ Source : www.la-constitution-en-afrique.org ]

Norddin HENNANI est docteur en droit public. Il est l’auteur d’une thèse de doctorat : "La protection de la Constitution par le Conseil constitutionnel au Maroc" (Université de Strasbourg - 2009).

La protection de la Constitution par le Conseil constitutionnel au Maroc qui a été rendue possible par la révision constitutionnelle de 1992 s’inscrit dans le cadre des réformes engagées par le Roi pour renforcer l’État de droit.

A la différence de sa devancière, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, qui était faiblement armé pour contrôler la constitutionnalité, le Conseil constitutionnel semble être une technique sérieuse de garantie de la suprématie constitutionnelle car s’il a hérité des attributions dévolues à l’ancienne Chambre, il s’est également vu reconnaître une nouvelle compétence, celle de contrôler la constitutionnalité des lois ordinaires.

La présente thèse tente d’apporter des éléments de réponse à la question de savoir si le Conseil constitutionnel marocain, qui a été conçu sur le modèle français de contrôle de constitutionnalité, peut durablement s’implanter et fonctionner dans un système politique fondé sur la tradition et la religion.

Cette problématique sera abordée sous l’angle de la légitimité et de l’environnement du Conseil constitutionnel.

La présente thèse estime que le Conseil constitutionnel souffre d’un déficit de légitimité qui l’empêche de s’enraciner dans le terreau juridique et politique.

Elle considère également que la Haute juridiction évolue dans un milieu qui ne lui permet pas de mener à bien sa mission de gardien de la Constitution.

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 26/06/2011

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